REFORMASI HUKUM AGRARIA NASIONAL
Makalah Bebas Ini Disusun Dalam Rangka
Memenuhi Tugas Akhir Semester Mata
Kuliah Kapita Selekta Hukum Agraria.
Dosen Pembimbing:
Prof. DR. H. Suparman Usman, SH.
Disusun Oleh:
ALISATI SIREGAR
NIM : 7773133179
Semester III (Tiga).
PROGRAM STUDI ILMU HUKUM
PROGRAM PASCASARJANA
UNIVERSITAS SULTAN AGENG TIRTAYASA
Desember 2014
BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Masalah
Seluruh umat
manusia (tanpa kecuali) hidup diatas tanah dan mereka hidup dengan makanan dan
air yang berasal dari tanah, dalam kenyataannya yang kita lihat, seluruh umat
manusia yang menghuni bumi ini hidup diatas tanah, tidak ada yang hidup lepas
dari tanah, dapat pula dilihat sesuai Firman Allah SWT daalam surat Al
Baqarah:22).[1]
Tanah
merupakan adalah bagian dari kehidupan manusia yang tidak bisa lepas karena
kemana manusia ada dan berkembang manusia tetap terikat dengan tanah. Hubungan
tanah dan manusia yang sedemikian ini, membuat perubahan-perubahan dalam tata
susunan pemilikan dan penguasaan tanah, pada gilirannya akan juga memberikan
pengaruh kepada pola hubungan antar manusia sendiri. Yang menjadi masalah bukan
tanah itu sendiri tetapi terjadinya penguasaan tanah yang timpang, dimana ada
yang tidak menguasai, dan pihak lain ada yang menguasai dalam jumlah yang
besar.
Fakta
tersebut di atas memberikan gambaran bahwa jika tanah menjadi faktor dalam
suatu proses produksi, maka hubungan produksi, atau hubungan yang terjadi, akan
sangat bergantung pada bagaimana sistem pemilikan tanah tersebut. Adanya
Undang-Undang No.5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria yang
telah dimaksudkan sebagai instrumen untuk mendorong proses pembaharuan, dalam
kenyataannya belum menjadi alat untuk menciptakan kemakmuran di sektor agraria
di masa Orde Baru. Maka dari itu dalam rangka pembaharuan hukum agraria
nasional diperlukan perangkat hukum yang lebih baik sesuai dengan perkembangan
kepentingan di masa-masa akan datang yang lebih dinamis, memiliki kepastian
hukum dan beraspek keadilan. Perubahan itu bersifat mendasar, karena baik
mengenai struktur perangkat hukumnya, mengenai konsepsinya maupun isinya yang
dinyatakan dalam bagian ”berpendapat” UUPA harus sesuai dengan kepentingan
rakyat Indonesia serta memenuhi pula keperluannya menurut keperluan zaman.
Selama ini
perkembangan hukum tanah mengalami banyak kritik dan tantangan. Berbagai
peraturan pelaksanaan UUPA belum terwujud, sementara itu hal-hal baru yang
belum pernah diantisipasi muncul dan menghendaki dicarikan jalan keluarnya.
Dalam rangka pembangunan hukum tanah nasional, khususnya dalam pembentukan
peraturan perundang-undangan, diperlukan pendekatan yang mencerminkan pola
pikir yang proaktif dilandasi dengan sikap kritis dan obyektif. Pendekatan
kritis diperlukan untuk menunjang pembangunan hukum tanah nasional, dengan
upaya pemahaman hukum dan aspirasi yang melekat pada asas hukum yang bertujuan
untuk mencapai keadilan, kepastian hukum dan manfaat bagi masyarakat. Merupakan
kenyataan bahwa peraturan perundang-undangan yang dibuat jauh dari kata
sempurna baik karena kurang lengkap atau kurang jelas. Peraturan
perundang-undangan akan relatif selalu ketinggalan jaman karena perjalanan
waktu, perkembangan masyarakat yang sangat dinamis, serta ilmu pengetahuan dan teknologi.
Sudah 54
tahun usia Undang-undang Pokok Agraria (UUPA) No 5 Tahun 1960. Namun selama
kurun waktu itu pula persoalan sengketa tanah mengenai hak Milik tak pernah
reda. Masalah tanah bagi manusia tidak ada habis-habisnya karena mempunyai arti
yang amat penting dalam penghidupan dan hidup manusia sebab tanah bukan saja
sebagai tempat berdiam juga tempat bertani, lalu lintas, perjanjian dan pada akhirnya
tempat manusia berkubur.
Sebagaimana diketahui sebelum berlakunya Undang-Undang Pokok Agraria berlaku
bersamaan dua perangkat hukum tanah di Indonesia (dualisme). Satu bersumber
pada hukum adat disebut hukum tanah adat dan yang lain bersumber pada hukum
barat disebut hukum tanah Barat. Dengan berlakunya hukum agraria yang bersifat
nasional (UU No. 5 Tahun 1960) maka terhadap tanah-tanah dengan hak barat
maupun tanah-tanah dengan hak adat harus dicarikan padanannya di dalam UUPA.
Untuk dapat masuk ke dalam sisem dari UUPA diselesaikan dengan melalui lembaga
konversi.
Konversi
adalah pengaturan dari hak-hak tanah yang ada sebelum berlakunya UUPA untuk
masuk sistem dalam dari UUPA (A.P. Parlindungan, 1990 : 1).[2]
Secara
akademis dapat dikemukakan bahwa penyebab terjadinya konflik di bidang
pertanahan antara lain adalah keterbatasan ketersediaan tanah, ketimpangan
dalam struktur penguasaan tanah, ketiadaan persepsi yang sama antara sesama
pengelola negara mengenai makna penguasaan tanah oleh negara, inkonsistensi,
dan ketidaksinkronisasian. Ini baik secara vertikal maupun secara horizontal
peraturan perundang-undangan yang ada kaitannya dengan tanah, praktek-praktek
manipulasi dalam perolehan tanah pada masa lalu dan di era reformasi muncul
kembali gugatan, dualisme kewenangan (pusat-daerah) tentang urusan pertanahan
serta ketidakjelasan mengenai kedudukan hak ulayat dan masyarakat hukum adat
dalam sistem perundang-undangan agraria.
Di satu pihak masyarakat masih tetap menggunakan hukum adat sebagai sandaran
peraturan pertanahan dan diakui oleh komunitasnya, akan tetapi di lain pihak,
hukum agraria nasional belum sepenuhnya mengakui validitas hukum adat tersebut.
B.
Rumusan Masalah
Di dalam
pembahasan ini terdapat rumusan masalah yang dapat diambil, diantaranya ;
1.
Bagaimanakah perwujudan reformasi hukum agraria itu
bisa diwujudkan untuk membawa kesejahteraan bagi masyarakat Indonesia sebagai
wujud keadilan dan kepastian hukum atas kepemilikan tanah??
C. Maksud dan Tujuan Penulisan
Dalam
pembahasan makalah ini, penulis mempunyai maksud dan tujuan dalam pembuatannya,
diantaranya :
1)
Untuk mengetahui apa dan tujuan dari reformasi agraria
yang ada di Indonesia.
D. Metode
Penulisan
Metode yang digunakan Penulisan makalah ini adalah menggunakan teknik studi
pustaka, dan bahan-bahan dari sosial media internet.
E. Sistematika
Penulisan
Bab I : Tentang Latar Belakang; yaitu latar
berlakang Pembuatan Makalah ini,
Perumusan Masalah, Maksud Dan Tujuan, Metode Yang Digunakan, dan Sistematika Penulisan Makalah.
Bab II : Pembahasan : Berisikan Dasar Hukum Reformasi
Agraria, Bidang-bidang Apakah Yang Perlu direformasi Dalam Regulasi Agraria Dan
Dalam Penerapannya, Kendala-kendala Pelaksanaan Reformasi Agraria.
Bab III : PENUTUP
: berisikan kesimpulan-kesimpulan dari penulisan makalah ini.
BAB II
PEMBAHASAN
I. A. Pengertian Reformasi Agraria (Landreform)
Pembaruan
agraria, atau adakalanya disebut dengan “reforma agraria”, diberikan arti yang berbeda-beda
oleh para ahli. Sebagian ahli memberikan makna yang sama luasnya antara konsep
reforma agraria dengan landreform, namun sebagian memberi arti bahwa landreform
hanyalah bagian dari reforma agraria.Pembaruan agraria adalah suatu upaya
korektif untuk menata ulang struktur agraria yang timpang, yang memungkinkan
eksploitasi manusia atas manusia, menuju tatanan baru dengan struktur yang
bersendi kepada keadilan agraria. Menurut Badan Pertanahan Nasional RI (2007)
makna Reforma Agraria adalah restrukturisasi penggunaan, pemanfaatan,
penguasaan, dan pemilikan sumber-sumber agraria, terutama tanah yang mampu
menjamin keadilan dan keberlanjutan peningkatan kesejahteraan rakyat.
Sementara
itu di dalam kolokium kpm IPB, yang dikutip dari Soetarto dan Shohibuddin
(2006) mengemukakan bahwa reforma agraria adalah upaya politik sistematis untuk
melakukan perubahan struktur penguasaan tanah dan perbaikan jaminan kepastian
penguasaan tanah bagi rakyat yang memanfaatkan tanah dan kekayaan alam yang
menyertainya, dan yang diikuti pula oleh perbaikan sistem produksi melalui
penyediaan fasilitas teknis dan kredit pertanian, perbaikan metode bertani,
hingga infrastruktur sosial lainnya.
Perserikatan
Bangsa- Bangsa memberikan suatu definisi yang khusus tentang land reform untuk
dapat dibedakan dengan pengertian Agrarian Reform. Dikatakan bahwa land reform
refers to the integral reform of tenure production and suppoting services
structures to eliminate obstacles to economic and social development arising
out of defects in the agrarian structure, by redistribution of wealth,
opportunity and power, as manifest in the owner ship and control of land, water
and other reources. Agrarian reform diartikan sebagai the cover all aspect of
institutional developmente including; land reform, tenure production and
supporting services structure and related institutions, such as local
government, public administration in rural areas, rural education, and social
welfare instituions and so forth. [3]
(Progres in Land reform : Fifth Report (NY. United Nations, 1970, Vol III, hal
303).
Dari uraian
diatas, dapat difahami bahwa land reform mempunyai pengertian yang lebih sempit
dibandingkan agrarian reform, dapat dikatakan land reform adalah bagian dari
agraria reform. Pada land reform mencakup beberapa macam sasaran, yaitu (a)
"tenure reform", penataan kembali struktur penguasaan tanah, (b)
"tenancy reform" perbaikan atau pembaharuan perjanjian sewa, bagi
hasil, gadai,dan sebagainya, tanpa hams mengubah distribusi penguasaan dan atau
pemilikan tanah pertanian, dan (c) "land consolidation", menyatukan
pemilikan tanah yang letaknya terpencar-pencar (fragmentasi) menjadi satu
hamparan yang solid.
Pada Pasal
10 UU No. 5 Tahun 1960 Tentang UU Pokok Agraria menyebutkan bahwa “setiap orang
dan badan hukum yang mempunyai sesuatu
hak pertanian azasnya diwajibkan mengerjakan atau mengusahakannya sendiri
secara aktif, dengan mencegah cara-cara pemerasan (ayat 1)”. Pelaksanaan dari
ketentuan itu akan diatur lebih lanjut dengan Peraturan Perundangan (ayat 2).
Inilah yang selanjutnya harus dirumuskan secara baik, terarah dengan konsep
yang baik pula dalam program Landreform (Reformasi Agraria), yang menurut penulis
hingga sampai saat ini belum berjalan maksimal dan belum membawa mamfaat yang
signifikan bagi kehidupan masyarakat Indonesia.
B. Tujuan
Reforma Agraria
Reforma
agraria (landreform) juga memiliki beberapa tujuan, diantaranya sebagai
berikut:
1. Menata kembali ketimpangan struktur penguasaan
dan penggunaan tanah ke arah yang lebih adil.
2. Mengurangi kemiskinan.
3. Menciptakan lapangan kerja.
4. Memperbaiki akses rakyat kepada
sumber-sumber ekonomi (terutama tanah).
5. Mengurangi sengketa dan konflik
pertanahan.
6. Memperbaiki dan menjaga kualitas
lingkungan hidup.
Adapun tujuan dari landreform menurut Michael Lipton dalam Mocodompis
(2006) adalah:
1.
Menciptakan pemerataan hak atas tanah diantara para pemilik tanah. Ini
dilakukan melalui usaha yang intensif yaitu dengan redistribusi tanah, untuk
mengurangi perbedaan pendapatan antara petani besar dan kecil yang dapat
merupakan usaha untuk memperbaiki persamaan diantara petani secara menyeluruh.
2.
Untuk meningkatkan dan memperbaiki daya guna penggunaan
lahan. Dengan ketersediaan lahan yang dimilikinya sendiri maka petani akan
berupaya meningkatkan produktivitasnya terhadap lahan yang diperuntukkan untuk
pertanian tersebut, kemudian secara langasung akan mengurangi jumlah petani
penggarap yang hanya mengandalkan sistem bagi hasil yang cenderung merugikan
para petani.
3.
Lahirnya Undang-undang landreform ini dimaksud untuk
mengatasi ketimpangan dalam penguasaan dan pemilikan tanah pertanian yang
terjadi pada masa sebelumnya, dengan melakuan perombakan terhadap struktur penguasaan dan pemilikannya. "Land for
tiller", tanah (pertanian) untuk petani
adalah prinsip yang dipergunakan. Tanah-tanah pertanian yang dimiliki oleh mereka yang bukan petani atau mereka yang
tidak dapat mengerjakan tanahnya sendiri
secara aktif, tanahnya akan menjadi obyek landreform. Misalnya pada tanah absentee (yaitu
tanah-tanah yang letaknya dikecamatan berbeda
dengan pemiliknya), atau pada mereka yang pemilikannya melampaui batas yang telah ditentukan. Secara
lengkap, yang dapat menjadi obyek land
reform dapat dirinci sebagai berikut : (a) tanah-tanah yang melebihi batas maksimal dari yang ditentukan;
(b) tanah guntai (absentee); (c) .[4] tanah pertanian yang digadaikan; (d) pemecahan yang menyebabkan
pemilikan tanah pertanian kurang dari 2 hektar. Terhadap obyek land reform ini,
tanahnya akan dikuasai negara dengan memberikan ganti rugi pada pemiliknya,
untuk kemudian didistribusikan kepada petani dengan pemberian hak milik. Petani
tersebut, diutamakan pada mereka yang sebelumnya tidak memiliki tanah pertanian
(sawah). Mereka adalah: a. Para penyewa yang menggarap sawah, b. Para buruh
tani yang menggarap sawah, c. Pekerja tetap atas sawah, d. Penyewa-penyewa yang
menggarap tanah dalam jangka waktu kurang dari 3 (tiga) tahun.
Sedangkan
reforma Agraria di Indonesia menurut Budi Harsono yang dikutip oleh Prof. Dr.
H. Suparman adalah:
1.
Pembaharuan Hukum Agraria, meliputi Unifikasi hukum
yang berkonsepsi nasional dan pemberian jaminan kepastian hukum;
2.
Pengjapusan hak-hak asing dan konsesi-konsesi kolonial
atas tanah;
3.
Mengakhiri penghisapan feodal secara berangsur-angsur;
4.
Perombakan pemilikan dan penguasaan tanah serta
hubungan-hubungan hukum yang bersangkutan dengan penguasaan tanah dalam
mewujudkan pemerataan kemakmuran dan keadilan;
5.
Perencanaan persedian dan peruntukan bumi, air dan
kekayaan alam yang terkandung di dalamnya serta penggunaannya secara terencana,
sesuai dengan daya dukung dan kemampuannya. [5]
D. Konsep
Reforma Agraria
Konsep reforma agraria adalah suatu konsep untuk menjawab permasalahan yang
dihadapi oleh petani dan rakyat miskin yaitu kesenjangan akses dan kepemilikan
tanah. Reforma agraria dilakukan dengan mendistribusikan tanah kepada petani
yang tidak memiliki tanah atau yang tanahnya sempit. Reforma agraria berkaitan
erat dengan reforma ekonomi politik suatu Negara, walaupun seakan-akan konsep
tersebut hanya untuk menjawab permasalahan petani miskin, tetapi
pengimplementasian konsep tersebut akan mempengaruhi seluruh elemen masyarakat,
terutama para pemilik modal dan Negara.
Bagi pemilik modal, implementasi konsep reforma agraria berarti mereka
harus merelakan kepemilikan mereka atas sumberdaya alam untuk dikembalikan
kepada Negara atau petani miskin. Bagi Negara, implementasi konsep ini berarti
bertambahnya anggaran belanja Negara untuk membiayai pengimplementasian konsep
tersebut. Biaya tersebut meliputi biaya untuk membeli tanah dari pemilik modal
dan biaya untuk supporting system yang meliputi pupuk, bibit, penyuluhan dan
lain sebagainya.
Pengimplementasian konsep reforma agraria dilaksanakan sesuai dengan
kondisi, sejarah, dan ideologi suatu Negara, serta motif suatu Negara dalam
melaksanakan reforma agraria. Faktor-faktor tersebut saling mempengaruhi antara
satu dengan yang lain. Secara sederhana, terdapat empat model utama dalam
reforma agraria, yaitu :
1. Radikal landreform, tanah milik
pemilik modal diambil alih Negara tanpa ganti rugi, model ini diterapkan di
Negara-negara komunis seperti Rusia.
2. Land colonization, tanah pemilik
modal diduduki oleh petani seperti yang terjadi di Brazil.
3. Land right restitution,
tanah-tanah yang dulu diambil alih oleh warga kulit putih diambil alih lagi
oleh warga kulit hitam seperti yang terjadi di Afrika Selatan.
4. Market based/assisted land
reform, model ini diterapkan dengan tujuan untuk menghindari sentakan-sentakan
politik.
D. Landasan Hukum Reforma Agraria
Reforma Agraria telah dijelaskan di bagian Penjelasan
Umum Undang-Undang Pokok Agraria pada romawi II angka (7), yang berisi : “Dalam
pasal 10 ayat (1) dan (2) dirumuskan suatu asas yang pada dewasa ini sedang
menjadi dasar daripada perubahan-perubahan dalam struktur pertanahan hampir di
seluruh dunia, yaitu di negara-negara yang telah atau sedang menyelenggarakan
apa yang disebut ”Landreform” atau “Agrarianreform”. Selain peraturan
perundang-undangan yang menjadi landasan hukum, ada beberapa dasar yang menjadi
landasan pelaksanaan Reforma Agraria, antara lain:
a. Landasan Idil, yaitu Pancasila.
b. Landasan Konstitusional, yaitu UUD 1945 dan
Perubahannya.
c. Landasan
Politis, yang terdiri dari TAP MPR Nomor IX/MPR/2001 Tentang :Pembaruan Agraria
dan Pengelolaan Sumberdaya Alam; Keputusan MPR-RI Nomor 5 Tahun 2003 tentang
Penugasan Kepada Pimpinan MPR-RI oleh Presiden, DPR, BPK, MA pada Sidang
Tahunan MPR-RI Tahun 2003; dan Pidato Politik Awal Tahun Presiden RI tanggal 31
Januari 2007
d. Landasan
Hukum, diantaranya Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1958 tentang Penghapusan
Tanah-tanah Partikelir (Lembaran Negara RI Tahun 1958 Nomor 2, Tambahan
Lembaran Negra RI Nomor 1517); Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2004 tentang
Perkebunan (Lembar Negara RI Tahun 2004 Nomor 85, Tambahan Lembaran Negara RI
Nomor 4411); Undang-Undang Nomor 26 tahun 2007 tentang Penataan Ruang (Lembaran
Negara RI Tahun 2007 Nomor 68, Tambahan Lembaran Negara RI Nomor 4725), dan
lain sebagainya.
E. Subyek dan Obyek dari Reforma Agraria
Pada dasarnya subyek Reforma Agraria adalah penduduk
miskin di pedesaan baik petani, nelayan maupun non-petani/nelayan. Penduduk
miskin dalam kategori ini dapat dimulai dari yang di dalam lokasi ataupun yang
terdekat dengan lokasi, dan dibuka kemungkinan untuk melibatkan kaum miskin
dari daerah lain. Program Reforma Agraria yang dicanangkan pemerintah merupakan
suatu program yang terdiri dari kegiatan-kegiatan pengembangan kapasitas subyek
Reforma Agraria (petani miskin). Pengembangan kapasitas subyek Reforma Agraria
dapat diartikan sebagai upaya meningkatkan kemampuan masyarakat untuk dapat
mengatasi keterbatasan yang membatasi kesempatan hidup mereka, sehingga
memperoleh hak yang sama. Melalui pengembangan kapasitas, masyarakat akan lebih
mandiri dalam meningkatkan kualitas hidup dan kesejahteraannya.
Sedangkan yang menjadi obyek dari Reforma Agraria yaitu tanah. Tanah merupakan komponen dasar dalam Reforma Agraria. Pada dasarnya tanah yang ditetapkan sebagai obyek Reforma Agraria adalah tanah-tanah Negara dari berbagai sumber yang menurut peraturan perundang-undangan dapat dijadikan sebagi obyek Reforma Agraria. Sesuai dengan tahapan perencanaan luas tanah yang dibutuhkan untuk menunjang Reforma Agraria, maka luas kebutuhan tanah obyek Reforma Agraria dalam kurun waktu 2007-2014 adalah seluas 9,25 juta Ha.
Sedangkan yang menjadi obyek dari Reforma Agraria yaitu tanah. Tanah merupakan komponen dasar dalam Reforma Agraria. Pada dasarnya tanah yang ditetapkan sebagai obyek Reforma Agraria adalah tanah-tanah Negara dari berbagai sumber yang menurut peraturan perundang-undangan dapat dijadikan sebagi obyek Reforma Agraria. Sesuai dengan tahapan perencanaan luas tanah yang dibutuhkan untuk menunjang Reforma Agraria, maka luas kebutuhan tanah obyek Reforma Agraria dalam kurun waktu 2007-2014 adalah seluas 9,25 juta Ha.
F. Reforma Agraria terhadap Kesejahteraan Petani
Berbagai upaya perbaikan dan peningkatan dalam bidang
agraria, yaitu tercapainya keadilan sosial dan kesejahteraan rakyat Indonesia,
terutama petani, masih jauh dari angan-angan kesejahteraan. Dari tahun ke tahun
penguasaan tanah oleh petani semakin menurun. Di sisi lain penguasaan
sumber-sumber agraria meningkat oleh beberapa orang saja atau pihak dan para
pemilik modal, karena didukung oleh berbagai undang-undang sektoral baik pada
bidang perkebunan, kehutanan, pertambangan, kelautan, dan sebagainya. Dan di
sisi lain, konflik agraria terus terjadi di berbagai wilayah di Indonesia.
Saat ini Program Reforma Agraria kurang berhasil
mengatasi kemiskinan, terutama untuk petani. Seperti konflik yang terjadi di
Mesuji dan pertambangan di Bima, itu pun dua dari 163 kasus agraria yang
terjadi selama tahun 2011 lalu. Hal itu terjadi karena masyarakat yang ada di
daerah tersebut merasa khawatir eksplorasi tambang emas di atas tanah
masyarakat itu akan mengganggu mata pencaharian mereka.
Dan selama ini pemerintah belum menjalankan Program
Reforma Agraria (landreform) dengan sebagaimana semestinya yang telah menjadi
mandat TAP MPR No. 9 Tahun 2001. Undang-undang Pokok Agraria yang sebagai hukum
agraria nasional masih hanya sebatas kebijakan di atas kertas. Belum ada usaha
secara konsisten dan signifikan untuk mengimplementasikan isi dari
undang-undang tersebut. Sehingga masih banyak persoalan agraria yang masih
terkatung-katung tidak ada penjelasan secara hukum yang terutamanya kaum tani
di pedesaan atas pemilikan dan penguasaan tanah yang adil dan mensejahterakan
kehidupan mereka. Secara rasional Program Reforma Agraria akan memberikan
pengaruh terhadap laju tingkat kesejahteraan masyarakat yang mendapatkannya.
Reforma Agraria merupakan agenda bangsa yang diharapkan dapat memberikan titik
terang untuk terwujudnya keadilan sosial dan tercapainya kesejahteraan
masyarakat serta diharapkan dapat membantu masyarakat miskin (sebagian besar
petani) beranjak dari keterpurukan ekonomi menuju kehidupan yang layak dan
lebih sejahtera.
II.
Pelaksanaan Landreform Di Indonesia.
Landreform di Indonesia pernah diim- plementasikan
dalam kurun waktu 1961 sampai 1965, namun kurang berhasil (Rajagukguk, 1995). Landasan hukum pelaksanaan landreform di
Indonesia adalah UUPA No. 5 tahun 1960,
yaitu pasal 7 dan 17 untuk sumber pengaturan pembatasan luas tanah maksimum, pasal 10 tentang larangan tanah absentee, dan pasal 53 yang mengatur hak-hak
semen- tara atas tanah pertanian. Produk hukum yang secara lebih tajam lagi
dalam konteks ini adalah UU Nomor 56 tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian,
serta PP No 224/ 1961 dan PP No 41/1964
tentang Pembagian Tanah dan Pemberian Ganti Rugi. Saat program landreform tersebut di luncurkan,
kondisi politik di Indonesia sedang labil. Pada masa itu dikenal pendekatan
“politik sebagai panglima”, dimana tiap kebijakan pemerintah dimaknai dalam konteks politik. Partai Komunis Indonesia (PKI) kemudian menjadikan landreform sebagai alat yang ampuh untuk memikat simpatisan. Landreform
diklaim sebagai alat perjuangan partai mereka, dengan menjanjikan tanah sebagai
faktor penarik untuk perekrutan anggota.
Pola ini memang kemudian menjadikan PKI
cepat disenangi oleh masyarakat luas terutama di Jawa yang petaninya sudah merasakan keku- rangan
tanah garapan. Namun bagi petani bertanah
luas, landreform merupakan ancaman bagi mereka, baik secara politik maupun ekonomi, yaitu kekhawatiran terhadap akan menurunnya
luas penguasaan tanah mereka yang
akhirnya berimplikasi kepada penurunan pendapatan keluarga dan kesejahteraan.
Program landreform hanya berjalan intensif dari tahun 1961 sampai tahun 1965.
Namun demikian, pemerintahan Orde Baru yang berkuasapada masa berikutnya mengklaim
bahwa landrefrom tetap dilaksanakan meskipun secara terbatas. Dalam makalah
Posterman (2002) diuraikan, bahwa dari tahun 1960 sampai 2000 secara akumulatif
tercatat telah berhasil dilakukan
distribusi lahan dalam konteks landreform seluas 850.128 ha. Jumlah rumah
tangga tani yang menerima adalah 1.292.851 keluarga, dengan rata-rata keluarga
menerima 0,66 ha. Data ini sedikit berbeda dengan yang dikeluarkan oleh BPN
(Kepala BPN, 2001), dimana dari total obyek tanah landreform 1.601.957 ha, pada
kurun waktu 1961-2001 telah
diredistribusikan tanah seluas 837.082 ha (52%) kepada 1.921.762 petani
penerima. Selain itu, untuk tanah absentee dan tanah kelebihan maksimum telah
dilakukan ganti rugi oleh pemerintah seluas 134.558 ha kepada 3.385 orang bekas
pemilik, dengan nilai ganti rugi lebih dari Rp. 88 trilyun.[6]
Khusus selama era pemerintahan Orde Baru, untuk menghindari kerawanan sosial
politik yang besar, maka landreform diimplementasikan dengan bentuk yang sangat
berbeda. Peningkatan akses petani kepada tanah dilakukan melalui kebijakan
berupa penyeimbangan sebaran penduduk dengan luas tanah, dengan cara
memindahkan penduduk ke daerah-daerah yang tanahnya luas melalui transmigrasi.
Program ini kemudian dibarengi dengan program pengembangan PIR (Perkebunan Inti
Rakyat). Luas tanah yang diberikan kepada transmigran dan petani plasma
mengikuti ketentuan batas minimum penguasaan yaitu 2 ha lahan garapan
perkeluarga. Peluang Pelaksanaan Landreform Pembaruan agraria secara umum mensyaratkan dua hal pokok, dalam posisi ibarat dua sisi mata uang,
yaitu komitmen politik pemerintah yang kuat di satu sisi, dan tersedianya modal sosial (social capital) misalnya berkembangnya civil
society yang memadai. Dapat dikatakan, keduanya saat ini masih dalam kondisi
tidak siap. Hambatan lain datang dari intervensi yang tak terbantahkan dari
ideologi kapitalisme, khususnya melalui instrumen pasar global, yang telah
menembus seluruh aspek kehidupan, termasuk dalam hal sistem agraria suatu
negara. Jika selama ini pemerintah yang menjadi penguasa terhadap petani dengan
menggunakan tanah sebagai alat politiknya, terutama dalam era “Tanam Paksa”,
maka di era pasar bebas ketika komoditas ditentukan oleh kehendak pasar, maka
pasarlah yang menjadi penguasa. Dengan kata lain, sistem agraria yang akan
berjalan di suatu negara, baik penguasaan, pemilikan, dan penggunaan; akan
lebih ditentukan oleh pasar dengan ideologinya sendiri misalnya dengan
penerapan prinsip-prinsip efisiensi dan keuntungan. Secara umum ada empat
faktor penting sebagai prasyarat pelaksanaan landreform, yaitu: (1) elit
politik yang sadar dan mendukung, (2) organisasi petani dan masyarakat yang
kuat, (3) ketersediaan data yang lengkap dan akurat, serta (4) ketersediaan
anggaran yang memadai. Untuk Indonesia, dapat dikatakan keempat faktor tersebut
saat ini sedang dalam kondisi lemah. Narasi secara ringkas tentang kondisi
keempat aspek tersebut diuraikan berikut ini.Lemahnya Keinginan Elite Politik
dan Kapasitas Pemerintah Lokal Kunci pokok pelaksanaan landreform ada pada politisi, karena
permasalahan landreform ada dalam aspek politik. Hal ini dinyatakan oleh
Walinsky (1997; dalam Abdurrahman, 2004), yaitu:
“ The key to who makes agrarian reform, and to what
determines whether an attempted reform will be successful is political.
Technical expertise in prepering and administering the necessary legislation in
indispensible but experts do not make reform. Politician and only politicians,
make good or poor reform or do not make them at all”. Di pundak
para politikuslah masalah besar landreform terletak. Hanya mereka yang mampu
melakukannya, atau sebaliknya pada mereka jugalah yang memastikan apakah
landreform dapat dilaksanakan atau tidak sama sekali. Kunci pelaksanaan
landreform bukanlah pada perencana, pakar, ataupun undang-undang, meskipun
dalam tataran wacana semua pihak boleh dan memang sebaiknya ikut terlibat. Kesadaran
dan kemauan pihak politisi dapat ditelusuri dari produk kebijakan yang mereka
hasilkan. Dengan didasari Keppres No 131 tahun 1961 yang kemudian disempurnakan
dengan Keppres no 263 tahun 1964, dibentuk Panitia Landreform di Indonesia
mulai dari tingkat provinsi, kabupaten, sampai dengan kecamatan dan desa. Hal
ini menandakan bahwa pemerintah menaruh perhatian yang tinggi, meskipun masih
terkesan sentralistik. Namun kemudian keluar Keppres No 55 tahun 1980 tentang
Organisasi dan Tata Kerja Penyelenggaraan Landreform, dimana Panitia Landrfeorm
tersebut dibubarkan dan dialihkan wewenangnya kepada jajaran birokrasi
Departemen Dalam Negeri, mulai dari menteri sampai dengan camat dan kepala
desa. Semakin jelas dari kebijakan ini, bahwa landreform dianggap sebagai
bagian pekerja-an rutin belaka oleh pemrintah, namun akses masyarakat dan
swasta untuk terlibat kurang jelas posisi dan perannya.Dapat dikatakan,
kebijakan landreform di masa Orde Baru mengambang dan kabur.
Sikap ini dapat dimaknai sebagai sebuah sikap untuk
mengambil keuntungan secara politis dalam
perebutan penguasaan lahan ketika berhadapan dengan petani dan masyarakat. Dalam
konteks otonomi daerah, dimana pemerintahan daerah semakin diperkuat, namun
aspek landreform secara umum masih menjadi kewenangan dari pusat. Lebih
ironisnya, pemerintah lokal yang lebih berpihak kepada investor swasta,
cenderung menjadi makelar untuk penyediaan tanah bagi mereka. Kebijakan
landreform jelas bukan merupakan ide yang menguntungkan untuk meraih investor,
retribusi, dan pendapatan daerah. Sesuai dengan UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, telah diberikan
kewenangan yang luas, nyata, dan bertanggung jawab kepada daerah secara
proporsional. Kewenangan daerah Kabupaten/Kota, meliputi:
(1) Pemberian izin lokasi, pengaturan perse-diaan dan
peruntukan tanah;
(2) Penyelesaian
masalah sengketa tanah garapan di atas tanah negara;
(3) Penguasaan
pendudukan tanah tanpa ijin dari pihak yang berwenang oleh pihak yang tidak berhak/kuasanya;
(4) Penyelesaian ganti rugi dan santunan dalam
pengadaan tanah;
(5) Penyelesaian dan penetapan hak ulayat masyarakat
hukum adat;
(6) Penertiban dan pendayagunaan tanah terlantar;
(7) Penyelesaian dan pemanfaatan sementara tanah
kosong;
(8) Pengaturan tanah reklamasi dan tanah timbul;
(9) Rekomendasi obyek, subyek, redistribusi tanah
obyek landreform;
(10) Penetapan penyelenggaraan bagi hasil (tanah
pertanian); dan
(11) Penetapan harga dasar tanah; dan penetapan
kawasan siap bangun.
Dalam PP no 25 tahun 2000, disebutkan bahwa kewenangan
penetapan persyaratan landreform berada pada pemerintah pusat bersama-sama
dengan antara lain: penetapan persyaratan pemberian hak atas tanah, penetapan
standar administrasi pertanahan, dan penetapan pedoman biaya pelayanan
pertanaham. Namun dalam Keppres Nomor 34 tahun 2003, pemerintah daerah
Kabupaten/Kota berwenang dalam menetapkan subyek dan obyek redistribusi tanah,
serta ganti kerugian tanah kelebihan maksimum dan tanah absentee. Menurut
penilaian Hutagalung (2004), kewenangan pemerintah daerah relatif kecil dalam
pelaksanaan landreform. Terlihat bahwa, sudah cukup banyak bentuk kewenangan
yang diberikan kepada pemerintah daerah agar lebih leluasa dalam mengelola
daerahnya. Meskipun demikian, dalam wawancara dengan berbagai pihak (dalam
penelitian ”Studi Peluang dan Prospek Reforma Agraria di Sektor Pertanian” yang
penulis ikuti tahun anggaran 2004), ditemukan kesan yang cenderung kurang
peduli kepada kebijakan landreform. Mereka cenderung berlindung di balik sikap
bahwa landreform adalah suatu yang sulit dan membutuhkan biaya yang besar,
karena itu biarlah menjadi prioritas yang kesekian. Dalam studi terhadap
berbagai dokumen pembangunan yang dikeluarkan berbagai instansi, hukum dan
peraturan tentang agraria, terutama Tap MPR No. IX tahun 2001, belum menjadi
produk hukum yang dipedomani.
Belum ditemukan adanya kebijakan pemerintah yang
secara langsung berupaya untuk memperbaiki sistem agraria secara komprehensif.
Satu peristiwa penting yang patut dicatat pada kurun waktu tahun 2004 ini
adalah dirintisnya pembentukan komisi khusus guna menangani konflik agraria
oleh Komnas HAM dengan nama Komnas untuk Penyelesaian Konflik Agraria (KNuPKA),
termasuk nanti di dalamnya peradilan khusus (land claim court). Pembentukan
lembaga ini bertolak dari kenyataan besarnya permasalahan konflik agraria di
Indonesia, dimana sepanjang tahun 1999 saja Komnas HAM telah menerima pengaduan
520 kasus, dan ini merupakan nomor tiga terbanyak dibandingkan bidang lain
(KPA, 2004). Keberadaan Komnas HAM terbatas karena meskipun dapat menerima
permasalahan berkenaan dengan kekerasan, penyiksaan, dan diskriminasi, namun
tidak menyinggung tentang sengketa tanahnya. Hal ini merupakan indikasi semakin
baiknya kesadaran dan dukungan dari golongan elit dalam memperjuangkan
permasalahan reforma agraria secara luas.
Namun demikian, melihat lambatnya perkembangan yang
terjadi, maka aroma pesimisme dari dukungan elit politik sangat terasa. Ketiadaan
Organisasi Masyarakat Tani yang Kuat dan Terintegrasi . Jika ditelusuri
perkembangan keberadaan kelembagaan (atau adakalanya disebut organisasi) dalam
masyarakat pertanian dan pedesaan, terlihat bahwa kelembagaan umumnya dibentuk
dari atas, dan lebih sebagai wadah untuk distribusi bantuan dari pemerintah
sekaligus untuk memudahkan pengontrolannya (Syahyuti, 2003). Ribuan kelompok
tani yang dibuat serta ditambah ribuan lagi koperasi, umumnya bukan berasal dari
ide dan kebutuhan masyarakat setempat. Jenis kelembagaan seperti ini tentu
bukan merupakan wadah perjuangan yang representatif untuk mengimplementasikan
landrefrom, karena selain kondisi individualnya yang lemah, juga tidak
terstruktur dan terintegrasi satu sama lain.
Kelompok tani dibangun lebih sebagai sebuah organisasi
ekonomi dan sosial, bukan organisasi untuk aktifitas politik praktis. Selain
itu, beberapa organisasi yang sudah terbentuk semenjak era Orde Baru, misalnya
Himpunan Kerukunan Tani Indonesia (HKTI) selain masih terjebak kepada kalangan
elit (petani), juga pada awalnya kurang diberi keleluasaan dalam perjuangan
politik.Namun semenjak era reformasi, orga-nisasi-organisasi masyarakat yang
tumbuh dari bawah banyak bermunculan, dan sebagian mengklaim sebagai organisasi
yang berskala nasional. Salah satu lembaga yang banyak memperjuangkan ide-ide
tersebut adalah Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) yang juga terlibat langsung
dalam aksi-aksi di lapangan. Beberapa organisasi menegaskan diri bahwa mereka
memiliki identitas lokal yang sangat spesifik. Kekuatan ini harus
diperhi-tungkan, karena sebagian tampaknya memiliki kaitan yang kuat kepada
basis komunitasnya. Namun, bagaimana kata ”lokal” harus didefinisikan perlu
menelusuri kesatuan-kesatuan sosial masyarakat yang fungsional secara
sosiologis. Ada beberapa batasan tentang istilah lokal. Dalam Uphoff (1986),
lokal adalah komponen masyarakat setempat yang batas-batasnya bersifat abstrak
subyektif, dalam skala kira-kira seluas satu kecamatan. Khusus tentang
stakeholders di tingkat lokal, tampaknya ada suatu kompetisi antara
pemerintahan daerah dengan masyarakat adat misalnya. Salah satunya adalah
misalnya kesatuan-kesatuan masyarakat adat yang merupakan sub struktur dari
Aliansi Masyarakat Adat Nusantara (AMAN). Selain organisasi lokal, perlu juga
diperhitungkan tentang pemimpin-pemimpin lokal. Namun, menurut penulis, perlu
pemahaman antropologis secara mendalam untuk menentukan pemimpin formal yang
sesungguhnya, karena banyak pemimpin adat ciptaan sepihak belaka, dan atau
pemimpin lokal yang terkooptasi oleh pemerintahan Orde Baru sehingga tidak lagi
mengakar di komunitasnya.
Meskipun semenjak bergulirnya Era Reformasi beberapa
organisasi masyarakat petani telah mulai menampakkan diri, beberapa di antaranya
cukup radikal, namun secara keseluruhan belum terbentuk satu organisasi yang
mampu berperan sebagai basis untuk mengimplementasikan gerakan landreform ataupun
reforma agraria secara lebih luas. Beberapa demonstrasi yang sering diberitakan
media massa menjadikan reforma agraria sebagai topiknya, namun baru sebatas
tuntutan dengan tujuan memberi kesadaran kepada khalayak. Organisasi itu pun
masih bersifat parsial dan temporal, dan tampaknya masih bergantung kepada
inspirator-inspirator yang berasal dari luar. Beberapa demonstrasi petani yang
menonjol akhir-akhir ini antara lain adalah: (1) demo ribuan petani yang
tergabung dalam Aliansi Gerakan Reforma Agraria (AGRA) pada 30 April 2003 di Bundaran Hotel Indonesia
menuntut agar Tap MPR No. IX tahun 2001 segera direalisasikan, (2) demo lebih
kurang sembilan ribu petani AGRA di Kabupaten Wonosobo pada 24 februai 2004
dalam rangkaian Konferensi pertama AGRA yang diikuti 200 petani dari 11
provinsi, dan (3) demo ribuan petani di Jl. Thamrin, Bundaran HI, dan Gedung
DPR/MPR menolak RUU Perkebunan dan
menuntut penyelesaian konflik dan reforma agraria pada 8 Juni 2004.
Hal ini perlu diungkapkan untuk menunjukkan telah
mulai tumbuhnya kegairahan dalam memperjuangkan reforma agraria, dan sekaligus
beberapa organisasi masyarakat yang mulai tumbuh dari bawah. Secara umum,
mengintroduksikan wacana landreform kepada masyarakat petani yang berada pada
level sedikit di atas garis batas subsistensi merupakan ide yang mahal dan
mewah. Inilah salah satu tantangan dalam implementasi reforma agraria, yaitu
untuk mendapatkan dukungan yang luas dan kokoh dari masyarakat. Kendala lain
adalah karena adanya pemahaman pada masyarakat, bahwa segala bentuk ketimpangan
dan ketidakadilan dalam struktur penguasaan agraria saat ini dianggap merupakan
sesuatu yang natural, semata-mata karena mekanisme pasar, bukan merupakan
kesalahan skenario politik kalangan elit negara. Segala permasalahan yang
dialami dalam berusahatani tidak pernah dirasakan karena buruknya struktur dan
sistem penguasaan tanah, namun menimpakannya kepada masalah harga pupuk yang
tinggi, rendahnya harga jual produk, ketiadaan air irigasi, dan lain-lain.
Miskinnya Ketersediaan Data Pertanahan dan Keagrariaan
Data yang komprehensif merupakan kebutuhan yang pokok untuk merumuskan program
landreform (dan bahkan reforma agraria)
secara nasional, misalnya untuk kebutuhan
menyusun hukum payung yang komprehensif. Selain data kuantitatif juga
diperlukan berbagai data kualitatif dalam konteks sosioagraria. Menurut laporan
Kepala BPN (2001), dari seluruh wilayah di Indonesia hanya 4 persen atau 2,8
juta ha tanah saja yang sudah memiliki peta dasar pendaftaran tanah. Dari sisi
akedemis dibutuhkan pengkayaan dari kondisi dan permasalahan spesifik
sosioagraria di luar Jawa, karena pembentukan hukum nasional selama ini
sebagaimana dikritik beberapa pihak, bias hanya dari penggalian antropologis di
Jawa saja. Pengaruh pemerintahan kolonial sehingga administrasi pertanahan di
Jawa lebih baik tidak ditemukan di luar Jawa, kecuali hanya beberapa lokasi,
misalnya di sebagian daerah Sulawesi Selatan. Untuk mengimplementasikan
landreform, maka beberapa pertanyaan pokok, yang sesungguhnya merupakan
data-data utama, perlu dijawab terlebih dahulu Posterman (2002) yaitu: siapa
yang harus menerima lahan hasil landreform dimana harus diselenggarakan, berapa
tanah yang harus diberikan kepada penerima, apa jenis tanah yang menjadi
objeknya, berapa biaya yang harus dikeluarkan, apakah penerima harus membayar,
siapa saja yang berperan serta, dan pada level pemerintahan yang mana yang
bertanggung jawab dan memonitor. Seluruh pertanyaan ini baru bisa dijawab jika
tersedia data yang lengkap. Suatu lokakarya internasional tentang Reforma
Agraria pernah dilaksanakan di Selabintana, Sukabumi, Jawa Barat tahun 1981,
yang kemudian menghasilkan sebuah inventarisasi sejumlah topik sebagai agenda
penelitian. Seluruh topik penelitian tersebut dirangkum oleh Wiradi (2000)
menjadi topik, di antaranya adalah (1) tentang administrasi pertanahan berupa
peta pemilikan, penguasaan, dan penggunaan secara lengkap termasuk pendaftaran
tanah; (2) perilaku dan hubungan sosial diantara pemilik tanah, dengan petani
tak bertanah, dan dengan masyarakat pedesaan; (3) persepsi masyarakat tentang
hak-hak atas tanah dan fungsi tanah; (4) kedudukan dan sikap berbagai kelompok
terhadap gagasan reforma agraria; dan (5) konflik pertanahan.
Didorong atas
keprihatinan ketersediaan data pertanahan di Indonesia, maka pada tahun 2000,
dilaksanakan Seminar dan Lokakarya di Bogor tentang Metode Penelitian Agraria
kerjasama beberapa lembaga penelitian dan Perguruan Tinggi. Sebagai sebuah
bidang yang cakupannya luas dan beragam, maka bentuk penelitian yang dibutuhkan
bersifat induktif-partisipatif. Semenjak era reformasi ini, banyak referensi
berupa buku maupun makalah dalam seminar yang cenderung mengangkat “romantisme
hukum adat”. Penulis berpendapat, narasi tekstual hukum adat hanya dapat
menjadi titik tolak dalam menelusuri akar nilai untuk memahami tatanan hukum
agraria yang eksis saat ini. Transformasi tata nilai yang telah berlangsung
secara gradual, tak dapat menjadikannya otomatis sebagai aspirasi yang
betul-betul hidup saat ini. Dalam konteks ini, UUPA No. 5 tahun 1960 pasal 5
mengakui keberadaan hukum adat sepanjang tatanan hukum adat tersebut masih ada.
Selanjutnya, Peraturan Menteri Negara Agraria No. 5 tahun 1999 memungkinkan
dilakukannya pensertifi-katan tanah secara komunal dengan sistem perwalian.
Kebijakan ini dapat dipandang sebagai salah satu bentuk kompromi antara
penguasaan komunal dari hukum adat dan penguasaan secara privat dalam hukum
formal.Metodologi penelitian yang bersifat induktif akan lebih terbuka terhadap
keragaman kondisi lapangan, sehingga dapat memberikan gambaran yang lebih
“berani” di luar dari mainstream yang sudah ada. Penelitian kualitatif yang menganalisis struktur politik kekuasaan
juga dirasa akan lebih objektif dan akan menghindarkan dari bias ke arah
romatisme hukum adat. Karena beragamnya stakeholders, maka penelitian yang
partisipatif akan lebih solutif dan implementatif nantinya. Masalah agraria
juga dapat didekati dari sisi kelembagaan. Kelembagaan agraria secara sederhana
dapat didefinisikan sebagai suatu tata hubungan sosial (struktur, perilaku, dan
norma sosial) antara seluruh pihak baik individu maupun lembaga terhadap
sumber-sumber agraria.
Khusus dalam konteks agraria, kelembagaan tersebut
dapat dilihat dalam aras mikro dan makro. Keduanya memiliki kaitan yang
langsung dalam sisi politik, ekonomi dan sosial. Kelembagaan dalam konteks
mikro mempelajari bagaimana tata hubungan (struktur, perilaku, dan norma
sosial) antara pemilik tanah, penyakap, buruh tani, buruh traktor, pedagang
gabah, dan lain-lain. Sementara, kelembagaan dalam konteks makro mempelajari
bagaimana tata hubungan seluruh pihak yang memiliki kewenangan dalam aspek
hukum dan pengaturan penguasaan maupun penggunaan objek-objek agraria, yaitu
mulai dari pihak legislatif dan eksekutif, Badan Pertanahan, departemen teknis,
pemerintah daerah, lembaga non pemerintah, swasta, dan kelompok-kelompok
masyarakat; baik pada level pusat maupun daerah/lokal. Pemahaman terhadap kedua
level kelembagaan tersebut juga masih lemah, apalagi bila diingat bahwa
kelembagaan di level mikro akan sangat beragam antar wilayah.
Sitorus (2002) menyebutkan bahwa lingkup
hubungan-hubungan agraria mencakup sumber sumber agraria (tanah, air, bahan
tambang, dll) serta pemerintah, swasta, dan komunitas.Ketiga pihak dimaksud
selalu dapat ditemui pada level mikro maupun makro. Menurut Cohen (1978), dua
hal pokok yang menjadi perhatian ilmu sosiologi dalam agrarian structure dan
agrarian reform adalah mempelajari bagaimana tata hubungan antar kelompok
sosial (intergroup relations) dan bagaimana pola sikap terhadap perubahan
(attitudes towards social change) Berdasarkan konsep yang dikembangkan Syahyuti
(2003), dua aspek yang dilihat dalam kelembagaan adalah aspek keorganisasian (terutama
struktur) dan aspek kelembagaan (yaitu perilaku yang didalami melalui norma,
aturan, serta hukum dan perundang undangan). Struktur agraria merupakan peta
yang menggambarkan posisi tiap pihak, termasuk otoritas, serta hak dan
kewajibannya masing-masing tehadap satu objek sumber agraria. Dalam konteks ini
dapat dilihat bagaimana struktur hubungan antara pemerintah pusat dan
pemerintah daerah; bagaimana komposisi kekuasaan antara pemerintah, swasta, dan
masyarakat; bagaimana relasi antara pemerintah dan masyarakat adat; bagaimana struktur
relasi antar departemen kehutanan, pertanian dan dalam BUMN terhadap satu areal
tanah perkebunan; dan lain-lain. Dalam konteks mikro, pembahasan tentang
struktur dapat membicarakan relasi antar kelas sosial antara petani lahan luas
dan sempit, antara pemilik dengan buruh tani, antara petani dan non-petani, dan
lain-lain. Sementara dari aspek kelembagaan adalah misalnya bagaimana sistem
penyakapan (land tenure), norma dalam pewarisan tanah, konflik antara hukum
formal dan hukum adat, perkembangan hukum penguasaan (berupa hak milik, hak
guna usaha, hak sewa, hak pakai, dan lain-lain), dan hukum penggunaan (Rencana
Tata Ruang Wilayah, dan lain-lain).
Permasalahan elit, data, dan anggaran akan lebih
banyak ditemukan dalam level makro, sedangkan permasalahan organisasi
masyarakat lebih banyak dipelajari pada level mikro. Khusus untuk objek
“keorganisasian masyarakat”, sebagaimana metode yang diterapkan Cohen (1978)
dalam penelitian sosiologi tentang agraria, akan difokuskan kepada hubungan
antar kelompok dan kelas sosial, serta sikap terhadap perubahan. Kesadaran,
pengetahuan, sikap dan keinginan terhadap ide reforma agraria dapat ditangkap
melalui kuesioner persepsi; sedangkan eksistensi kelembagaan masyarakat pada
level mikro dapat dipahami melalui pengamatan, wawancara mendalam, dan diskusi
grup. Ketersediaan dan Alokasi Anggaran yang Kecil Pelaksanaan landreform
secara serentak dan menyeluruh akan menuntut biaya yang sangat besar, mulai
dari persiapannya, pembentukan organisasi pelaksana, implementasi, sampai
dengan pengawasan pasca redistribusi. Landreform di berbagai negara dunia
ketiga yang dilaksanakan pada era tahun 1960-an dimungkinkan karena sesuai
dengan konstelasi politik dunia saat itu, dimana setelah Perang Dunia II
landreform dianggap salah satu kebijakan yang sangat penting untuk pembangunan,
mengatasi kemiskinan dan ketimpangan sosial. Saat itu negara-negara besar dan
lembaga donor mendukungnya (Bahari, 2004). Namun, setelah era tersebut,
landreform tampaknya tidak lagi menjadi prioritas. Lembaga donor
lebih tertarik untuk mengimplementasikan program industrialisasi di
negara-negara berkembang dibandingkan landreform. Kebijakan ini dipilih karena
risikonya lebih kecil, dan tidak menimbulkan gejolak politik yang mahal.
Bersamaan dengan itu, lahirnya revolusi hijau, semakin
mengaburkan perhatian kepada landreform. Dengan teknologi baru, terutama
introduksi varietas-varietas unggul (high yield variety), maka kemajuan ekonomi
pedesaan telah tercapai. Pada kurun selanjutnya, penemuan baru tentang rekayasa
genetika (genetic modified organism) dan rekayasa sosial melalui sistem
agribisnis dipercaya sebagai jawaban untuk meningkatkan produksi pertanian dan
sekaligus kesejahteraan petani.Sebagai negara berkembang, sebagian modal
pembangunan Indonesia berasal dari pinjaman dari lembaga asing. Lembaga donor
tersebut berkuasa untuk mengontrol penggunaan pinjaman tersebut. Keterbatasan
anggaran merupakan satu alasan pokok mengapa pemerintahan Orde Baru tidak
memilih program landreform yang biayanya besar dan hasilnya belum tampak dalam
jangka pendek. Sebaliknya, karena tekanan ekonomi kapitalis, maka tanah
dijadikan komoditas untuk menarik investor asing menanamkan modalnya, misalnya
dengan regulasi dalam pengembangan perkebunan besar swasta. Bahkan sampai
sekarang, yaitu pada Kabinet Gorong Royong semenjak era Reformasi, landreform belum
pernah dijadikan agenda pemerintahan yang tegas, apalagi untuk menyisihkan dana
anggaran secara khusus. Dari sisi hukum dan perundang-undangan telah ada
beberapa kemajuan dilakukan, namun belum dalam bentuk program aksi. Kalangan
MPR telah mendukung dengan mengeluarkan Tap No IX tahun 2001 tentang Pembaruan
Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam, meskipun belum diikuti oleh perbaikan
dan sinkronisasi undang-undang sektoral. Selain itu, Presiden memerintahkan
kepada BPN melalui Keppres No. 34 tahun 2003 untuk: (1) Menyusun RUU untuk
menyempurnakan UUPA dan RUU tentang Hak Atas Tanah, (2) Membangun sistem
informasi dan manajemen pertanahan untuk menunjang landrefrom dan pemberian hak atas
tanah, dan (3) Penyerahan sembilan jenis kewenangan pertanahan kepada
pemerintah daerah kabupaten/kota. Namun, RUU Sumber Daya Agraria yang diajukan
ke pemerintah tersebut belum final, dan bahkan menghasilkan ketidakpuasan dan
kontroversi dengan kalangan pakar dan LSM. Misalnya, pada bulan Juli 2004, HKTI
menolak RUU tersebut karena dikawatirkan tidak akan mampu menjamin kemudahan
petani untuk mendapatkan tanah.
Dalam beberapa kasus dijumpai bantuan langsung
pemerintah dalam pembiayaan pensertifikatan tanah, misalnya melalui program
nasional (PRONA). Namun, yang dibutuhkan sesungguhnya lebih jauh dari itu,
misalnya dapatkah disediakan kredit lunak bagi petani untuk mendapatkan lahan,
misalnya dengan membeli tanah yang dikuasai oleh petani luas atau dari swasta.
Dari laporan Kepala BPN (2001) terbaca bahwa, dari total lebih kurang 85 juta
bidang tanah diseluruh daratan Indonesia, sampai tahun 2001 telah diterbitkan
24.224.041 sertifikat, yaitu melalui pola sporadis (16.290.086 lembar), ajudikasi
(1.898.532 lembar), PRONA (3.091.975 lembar), PP10 dan PP 24 (410.437 lembar),
dan melalui program transmigrasi (2.533.011 lembar).
Dalam perakteknya pelaksanaan prona banyak menimbulkan
masalah-masalah hukum dimasyarakat, yang
tadinya tujuannya untuk mempermudah pensertifikatan tanah, banyak disalah
gunakan oleh oknum-oknum tertentu sehingga tidak jarang banyak
sengketa-sengketa sertifikat ganda yang bermuara sampai di pengadilan. Ini
tidak lain karena pensertifikatan tanah yang berazaskan “Sistem Negatif”,
sehingga disalah gunakan oleh oknum-oknum tertentu. Penulis juga berharap bahwa
refromasi agraria itu tidak hanya
mencakup masalah pengusaaan tanah tetapi
juga harus mencakup seluruhnya termasuk masalah pensertifikatan (pendaftaran hak) harus menganut azas
“Sisitem Positif). Inilah salah satu yang harus dicapai dalam reformasi agraria
yang dicita-citakan oleh masyarakat.
BAB III
PENUTUP
A. Kesimpulan
Dari pembahasan yang ada di dalam makalah ini, dapat disimpulkan
bahwa reforma agraria atau sering kita sebut dengan pembaruan agraria
(landreform) yang ada di Indonesia saat ini belum berjalan dengan baik dalam
perkembangannya. Terutamanya reforma agraria terhadap kesejahteraan para petani
yang ada di Indonesia.
Masih banyak masyarakat Indonesia (terutama petani
pedesaan) yang belum jelas pemilikan dan penguasaan atas tanah mereka. Dan hal
itu karena pemerintah sampai saat ini belum mengimplementasikan Program Reforma
Agraria dengan sebagaimana mestinya. Sehingga masih banyak konflik-konflik
agraria yang terjadi di Indonesia di kalangan masyarakat yang masih
terkatung-katung belum ada penjelasannya.
Dari paparan di atas, kondisi yang dihadapi untuk mengimplementasikan program landreform di Indonesia sangat berat, dalam kondisi ekonomi dan politik yang belum mapan, setelah beberapa tahun dilanda krisis multidimensi. Beratnya permasalahan yang ditanggung bahkan sudah terasa semenjak dalam tataran wacana, yang masih merupakan langkah awal ke tahap perencanaan. Namun demikian, beberapa tahun trakhir ini, khususnya semenjak kejatuhan pemerintahan Orde Baru, telah nampak kegairahan yang besar pada sebagian pihak dalam membicarakan tentang reforma agraria dan landrefrom secara terbuka. Memasuki abad ke 21 ini, dukungan internasional dan lembaga-lembaga donor dapat dikatakan negatif terhadap ide reforma agraria. Ditambah dengan kondisi politik dan keuangan dalam negeri yang masih sulit, maka wajar kalau kalangan elite politik menjadi berani dalam memperjuangkan kebijakan ini.
Dari paparan di atas, kondisi yang dihadapi untuk mengimplementasikan program landreform di Indonesia sangat berat, dalam kondisi ekonomi dan politik yang belum mapan, setelah beberapa tahun dilanda krisis multidimensi. Beratnya permasalahan yang ditanggung bahkan sudah terasa semenjak dalam tataran wacana, yang masih merupakan langkah awal ke tahap perencanaan. Namun demikian, beberapa tahun trakhir ini, khususnya semenjak kejatuhan pemerintahan Orde Baru, telah nampak kegairahan yang besar pada sebagian pihak dalam membicarakan tentang reforma agraria dan landrefrom secara terbuka. Memasuki abad ke 21 ini, dukungan internasional dan lembaga-lembaga donor dapat dikatakan negatif terhadap ide reforma agraria. Ditambah dengan kondisi politik dan keuangan dalam negeri yang masih sulit, maka wajar kalau kalangan elite politik menjadi berani dalam memperjuangkan kebijakan ini.
Peluang landreform semakin kecil jika diingat, bahwa
sesungguhnya belum tumbuh kesadaran yang kuat pada golongan elit, bahkan
masyarakat, bahwa segala permasalahan pembangunan pertanian dan pedesaan yang
kita hadapi sekarang ini dapat diselesai-kan secara mendasar, yaitu melalui
perbaikan struktur penguasaan dan pemilikan tanah pertanian (=landreform). Meskipun
demikian, salah satu peluang yang lebih realistis adalah melaksanakan program
landreform secara terbatas, yaitu untuk wilayah-wilayah yang tekanan penduduk
dan konflik pertanahannya masih ringan, terutama di luar Jawa. Ide ini dapat
menjadi satu point yang menarik, karena dengan segala permasalahan yang
dihadapi ini, berpikir untuk melakukan reforma agraria secara serentak dan
menyeluruh dapat dikatakan hampir mustahil. Landreform terbatas di sebagian
wilayah banyak diterapkan negara-negara lain, misalnya di India dan Jepang. Agar
diperoleh hasil yang optimal, maka program landreform harus dilaksanakan dengan
kesiapan unsur-unsur pembaruan agraria yang lain. Redistribusi lahan di satu
wilayah hanya akan meningkatkan kesejahteraan, jika disiapkan unsur-unsur lain
seperti infrastruktur, bentuk-bentuk usaha yang akan dikembangkan oleh
masyarakat, dukungan permodalan untuk usahatani, serta teknologi dan pasar.
Pelaksanaan landreform yang terlepas dari konteks pembaruan agraria hanya akan
menghasilkan anarkhi, konflik, penelantaran tanah dan maraknya jual beli lahan
yang bisa saja akan memperparah ketimpangan. Karena itu, jika satu wilayah akan
menjalankan landreform maka seluruh pihak harus mendukung dan siap dengan
kebijakan dan peranannya masing-masing.
B. Saran
Pembaruan agraria (landrefom) seharusnya segera
diimplementasikan untuk mengatasi konflik-konflik agraria yang ada di
Indonesia, terutama di kalangan petani. Banyak pihak menilai bahwa pembaruan
dan reformasi agraria belum bisa menjadi jalan keluar atas konflik-konflik di
bidang agraria. Pemerintah harus segera menata kembali kebijakan tersebut agar
kelompok tani dapat menikmati keadilan dan kesejahteraan di bidang agraria.
DAFTAR PUSTAKA
Prof. DR. H. Suparman
Usman, SH.,”Hukum Agraria di Indonesia” IAIN Suhada press,
2009.
A.P.Parlindungan, Pendaftaran Tanah Di Indonesia,
Mandar Maju, Bandung, 1990.
A.P. Parlindungan, Komentar Atas Undang-undang Pokok Agraria.
____________,
Berakhirnya Hak-hak atas Tanah Menurut Sistem UUPA,P Mandar Maju,
Bandung, 1990.
Heru Kuswanto,SH,M.Hum “Hukum Politik Agraria” Fakultas Hukum – Univ.Narotama Surabaya.
Abdurrahman, H., “Tantangan Pelaksanaan Landreform dalam
Konteks Otonomi Daerah”,2004.
Cohen, Suleiman I.
1978. Agrarian Structures and Agrarian Reform: Exercise in Development Theory
and Policy. Martinus Nijhoff Social Sciences Division, Leiden and Boston, USA
Posterman, Roy. “Gagasan untuk Penerapan Landreform di Indonesia”, 2002
Fifth Report, (NY.
United Nations, 1970, Vol III, hal 303).
David M. Trubek "substantive demand of a
political, etical or effective character" Trubek1986 :
FORUM
PENELITIAN AGRO EKONOMI Volume 22 No. 2, Desember 2004
[1] Prof.
DR. H. Suparman Usman, SH.,”Hukum Agraria di Indonesia” IAIN Suhada press,
2009, hlm. 3
[3] Fifth Report
(NY. United Nations, 1970, Vol III, hal 303).
[4] Hukum Politik Agraria - Heru Kuswanto,SH,M.Hum Fakultas Hukum – Univ.
Narotama Surabaya
Menurut
Erman Rajagukguk dalam disertasinya yang berjudul Hukum agraria, Pola
Penguasaan Tanah dan Kebutuhan Hidup, kerugian bagi mereka dalam dua hal, yaitu ganti rugi atas
tanah mereka tidak mencukupi dan terjadinya pengurangan pendapatan mereka.
Dalam terminologis juridis, mereka tidak
(mau) mematuhi peraturan hukum. Berbicara tentang kepatuhan hukum tidak bisa
dilepaskan dengan kesadaran hukum. Keduanya mempunyai keterkaitan yang sangat
erat, dan tidak dapat dipisahkan satu sama
lain. Dua hal tersebut bagaikan dua sisi dari mata uang yang sama. Kepatuhan hukum dari warga masyarakat akan
menjadi baik jikan didukung oleh
kesadaran hukum yang baik pula. Persoalan menumbuhkan kesadaran hukum bukanlah persoalan yang mudah, karena
hal ini menyangkut persoalan yang tidak
bersifat lahirian, tetapi bersifat yang tidak namapak, bersifat
[5] Prof.
DR. H. Suparman Usman, SH.,”Hukum Agraria di Indonesia” IAIN Suhada press,
2009, hlm. 311.
[6] FORUM
PENELITIAN AGRO EKONOMI Volume 22 No. 2, Desember 2004 : 89 – 101
Tidak ada komentar:
Posting Komentar